Pubblico o Privato? Ibrido!

Le ‘amministrazioni parallele’ sono sempre esistite e hanno conosciuto periodi di straordinaria gloria e prosperità, seguiti da altri di maggiore controversia e declino (si pensi alla storia di un ente come IRI). Ma è indubbio che il processo di spacchettamento, specializzazione, esternalizzazione e privatizzazione che ha investito tutto il settore pubblico occidentale (nel nostro Paese più evidente dai primi anni ’90 in avanti) consegna al nostro modello economico una pluralità di soggetti a metà tra pubblico e privato, dal livello centrale a quello locale, che si sono guadagnati la definizione di ibridi. Nella vulgata di stampo New Public Management, il ricorso a soluzioni di tipo privatistico era il frutto di una incrollabile – quanto apodittica – fiducia che “privato” fosse meglio di “pubblico”, per competenza, efficienza ed agilità. Agilità interpretata talvolta come ‘aggiramento’ di alcuni vincoli pubblici. Le aziende a capitale misto pubblico-privato erano uno strumento per portare competenze innovative dentro il perimetro pubblico, ma qualche volta anche un modo per aggirare i vincoli sugli appalti. La costituzione di nuove aziende speciali o imprese pubbliche locali una risposta a forme di gestione più flessibile dei servizi pubblici, ma non di rado un modo per compensare i vincoli di assunzione nel pubblico. E così via. La normativa, infatti, ha nel tempo disciplinato questo variegato settore alla ricerca di nuovi confini tra pubblico e privato con due finalità: la tutela del libero mercato e la tutela dell’esercizio sostanziale di funzioni pubbliche (controllo analogo, estensione della disciplina degli appalti pubblici, vincoli alle modalità delle assunzioni di personale, etc.).

Oggi le società a capitale misto hanno poche prerogative tipiche della PA, ma la presenza di quote pubbliche non è neutra nelle linee di indirizzo di tali soggetti, esposti alle fluttuazioni dei mercati e, allo stesso tempo, della politica. Inoltre, in quanto operanti in ambiti ad alto interesse pubblico, difficile considerarle funzionalmente estranee al settore.

Diverso è per le aziende di completa proprietà pubblica, che del privato sovente non hanno che la forma di gestione (come i contratti di lavoro e le regole contabili) e sono tipicamente operanti in contesti di non mercato (si pensi al mondo delle in-house). In questo caso la continuità con l’amministrazione pubblica è tale da rendere la ricerca del confine un fatto quasi puramente estetico.

Dei vari filoni di letteratura che con approcci diversi hanno studiato il fenomeno degli ibridi organizzativi, una chiave interpretativa promettente è quella che guarda a come tali aziende sono in grado di riconoscere e conciliare logiche di gestione tra di loro potenzialmente in contrapposizione: la ricerca dell’economicità con l’esigenza di rispondere a bisogni pubblici e sociali crescenti, la pianificazione strategica di lungo periodo con le esigenze a breve termine della politica, la cultura di tipo tecnico-industriale con quella pubblica-amministrativa, e così via. Sovente la via perseguita è stata quella di lasciare che una delle due logiche dominasse, non senza conseguenze. Quando prevale solo la logica pubblica, si perdono le potenzialità di una forma di gestione più agile e dinamica, come la possibilità di reclutare competenze tecniche qualificate o di un’organizzazione del lavoro meno ingessata nei vincoli dei contratti pubblici. Se la logica privata prevale su quella pubblica, si rischia di perdere l’orizzonte strategico stesso dell’azione aziendale, che nasce per rispondere a bisogni sociali e creare valore nell’intera filiera pubblica e non certo per distribuire utili.

Per tenere insieme logiche potenzialmente in conflitto, la letteratura suggerisce di costruire modelli di governance capaci di rappresentare i tensori in gioco. Non di rado, invece, i board si compongono in modo da dare soddisfazione più ad esigenze di rappresentanza istituzionale o politica, che alla necessità di dare voce alle due culture. Un altro strumento utile è rappresentato dalla progettazione di sistemi di performance management capaci di rendere tangibile non solo il valore economico generato, ma anche il valore pubblico e sociale coerente con la mission istituzionale dell’azienda ibrida. Infine, anche la gestione delle persone, dai sistemi di reclutamento a tutte le leve di sensemaking ed orientamento dei comportamenti, è un potente strumento per contemperare l’orientamento ad una gestione business-like, ma dentro perimetri di valore pubblico.

In conclusione: come evitare che ibridità diventi sinonimo di opacità? E anche: come evitare che le contraddizioni soffochino le potenzialità di una forma di gestione combinata che mostra potenzialità?

Ps: In realtà le domande sono tante. Come mi ha fatto notare la collega Veronica Vecchi, knowledge leader sui temi di PPP, occorre anche ragionare su “quanto questi modelli ibridi siano nei fatti vettore di innovazione e quanto, invece, un ostacolo alla competitività”. Oppure la riflessione di Eleonora Perobelli, che a questi temi sta dedicando il suo PhD, che si chiede quanto i processi di riforma del settore siano stati ispirati dalla consapevolezza “che un pezzo del valore che oggi genera il sistema pubblico passa per questi soggetti”. E un grazie anche a Niccolò Cusumano che nei tentativi di classificazione Linneiana propone di guardare alla presenza (o meno) della esposizione al rischio di domanda, e ai preziosi feedback sull'impianto teorico offerti da Giulia Cappellaro, una delle protagoniste della ricerca accademica internazionale sul tema!