Lezioni (americane) per evitare disastri col decreto Semplificazioni

Semplificare è in primo luogo togliere l’inutile, il ridondante. Il peso, per dirla alla Calvino. In ultima analisi è un lavoro di sottrazione. Non certo di aggiunta. L’alleggerimento del sistema di colpe e danni per i funzionari che esercitano il proprio ruolo va in questo senso. L’aggiunta di nuove misure di controllo (Il Controllo Concomitante della Corte dei Conti) o di nuovi organismi con funzioni dubbie (Il Collegio Consultivo Tecnico) aggiungono peso. Così come non si spiega la necessità di ribadire principi già sanciti altrove: per la possibilità di utilizzare procedure negoziate basterebbe fare riferimento a una recente Comunicazione di orientamento della Commissione Europea (Comunicazione 2020/C 108 I/01 “Orientamenti della Commissione europea sull’utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19”) oppure leggere la relazione annuale ANAC da cui risulta che già oggi il 45% delle gare, 19% in termini di valore, è costituito da procedure negoziate senza previa pubblicazione.

Semplificare dovrebbe innanzitutto portare a domandarsi se norme, controlli, procedure, adempimenti siano effettivamente “utili”, riescano, cioè, a raggiungere l’obiettivo originario per cui sono stati creati.

Un esempio, spesso citato, di ridondanza è la normativa anticorruzione e trasparenza. Nel periodo 2016-2019, afferma ANAC (ANAC (2019), La corruzione in Italia (2016-2019) Numeri, luoghi e contropartite del malaffare) i casi di corruzione emersi sono stati 152, di cui 113 nel solo settore degli appalti, pari a circa lo 0,02% degli appalti banditi sopra i 40.000€ nello stesso periodo. Questo a fronte di oneri informativi (in primis richiesta del Codice Identificativo di Gara, CIG, e compilazione delle informazioni su SIMOG) che, ipotizzando richiedano circa 20 minuti per procedura, hanno assorbito 26.065 giorni/uomo equivalenti. Queste attività, a parte forse alimentare i 22.548 procedimenti avviati da ANAC in quegli stessi anni (ANAC, Relazione Annuale 2019), cosa hanno prodotto? In un contesto in cui tutte le procedure di aggiudicazione e le comunicazioni ormai devono avvenire per legge su piattaforme telematiche, di fronte a fattura e ordinativo elettronici, hanno ancora senso?

Semplificare è anche rendere l’azione amministrativa più coerente ai tempi delle attività di cittadini e imprese, perché assegnare un contratto, erogare un contributo o dare un’autorizzazione in ultima analisi condizionano i tempi della società. Rapidità non deve confondersi con nuova incertezza – vedi il tema del silenzio assenso – o con la rinuncia a principi di trasparenza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Tornando agli appalti, che spesso vengono citati come esempio negativo, è indubbio che la durata delle gare, 340 giorni in media dalla pubblicazione del bando fino all’aggiudicazione definitiva, secondo dati raccolti da Osservatorio MaSan SDA Bocconi-Cergas, siano troppi. "Colpa anche dei ricorsi" si dirà. Da uno studio comparato dei casi di due centrali di committenza, condotto da Osservatorio Masan, emerge che effettivamente in presenza di un ricorso i tempi di aggiudicazione si allungano di 130 giorni in media (anche se può essere utile ricordare che nei due terzi dei casi il tribunale amministrativo si pronuncia a favore dell’amministrazione). In termini economici i ricorsi interessano il 9% del valore totale dei lotti banditi, ma il problema è che di fronte a un ricorso la stazione appaltante blocca – inutilmente - l’intera gara. Quindi, non è per via della gara in sé né degli eventuali ricorsi se l’azione dell’Amministrazione fatica a raggiungere il risultato in tempi ragionevoli, né si può pensare di velocizzare sacrificando la concorrenza, che è anzi un ingrediente fondamentale per creare valore e stimolare l’innovazione.

Gara o no, la rapidità dell’azione amministrativa dipende dalla presenza di una chiara visione strategica e solide competenze manageriali oltre che tecniche.

Le norme trasformano la realtà, ma non fanno miracoli. Pertanto, è difficile immaginare che sarà sufficiente il miglior decreto del mondo per colmare il gap di competenze, l’inadeguatezza dei modelli organizzativi e la visione corta, spesso all’origine dei limiti dell’azione amministrativa. Ma una cosa un decreto la può fare per certo. Dare l’esempio. Aprire una nuova era di norme, caratterizzate da semplicità delle parole, chiarezza dei principi e precisione chirurgica dei significati. Ad esempio, siamo sicuri che sia necessario infilare nel decreto un intero capo (il II) che tende per lo più a ribadire l’ovvio sull’informatizzazione della PA? È l’assenza di un codice di condotta digitale – da prevedere per legge – che rende così disomogeneo tra le nostre AAPP la diffusione e il livello di digitalizzazione? Non tutto si fa per legge e quello che non si fa per legge dovrebbe stare fuori da una legge, se non si vuole togliere di precisione, efficacia ed affidabilità alle norme.