Quando la gestione pubblico-privata fallisce

Nell’ambito della ricerca sul come le partnership pubblico-privato (PPP) generano o meno un valore pubblico, ancora oggi non esiste un sistema di misurazione chiaro e universalmente accettato con cui valutare il successo o il fallimento delle diverse iniziative. Noi abbiamo scelto di concentrarci sul secondo, in particolare ponendoci due domande principali: come può essere definito il fallimento delle PPP per le infrastrutture? Quali condizioni rendono più probabile tale fallimento?

Le infrastructure public-private partnerships sono accordi per il finanziamento, la costruzione e la gestione di infrastrutture quali, per esempio, trasporti, elettricità, telecomunicazioni e impianti idrici. Rappresentano una distinta modalità di governance a lungo termine che prevede una maggiore integrazione del settore privato nella pubblica amministrazione rispetto a quella prevista nei contratti transazionali. Si tratta di progetti che producono asset illiquidi (avendo un mercato secondario limitato), sono ad alta intensità di capitale e sono molto difficili da valutare. Ispirati o richiesti dalle riforme connesse al cosiddetto New Public Management (NPM), le PPP costruiscono infrastrutture che favoriscono la crescita economica a lungo termine e si ritiene spesso che alleggeriscano i governi dall’obbligo di cercare vie alternative al finanziamento e ad altre strutture operative. Le PPP rappresentano in questo senso una componente essenziale delle strategie di sviluppo economico e sociale.

Se la cancellazione di un contratto è statisticamente rara, la sua probabilità dipende sia da fattori legati all’ambiente politico sia dagli attributi specifici del progetto stesso. Un recente studio vuole contribuire a individuare che cosa determina il fallimento dei PPP che si occupano di infrastrutture. Per raggiungere questo obiettivo si utilizza come riferimento il «Teorema politico Coase» per cui le istituzioni politiche tendono a ottenere i migliori risultati per la società indipendentemente dalla coalizione politica che le controlla. In altre parole la presenza di più strumenti di bilanciamento sull’operato degli attori politici aumenterebbe la probabilità della creazione di rapporti stabili con i fornitori privati, con la conseguente riduzione del rischio di una dissoluzione dei contratti.

La ricerca indaga le partnership pubblico-privato per le infrastrutture e prende le mosse da due ipotesi operative:

1. gli eventi più gravi di fallimento delle PPPs per le infrastrutture si risolvono nella loro cancellazione. Dal punto di vista della misurazione, utilizzare come variabile la

cancellazione della partnership ha il vantaggio di essere simmetrica, verificata e validata esternamente;

2. i progetti di PPP per le infrastrutture hanno meno probabilità di fallire all’aumentare del numero di «punti di veto». Accordi istituzionali che limitano il potere degli attori politici di espropriare, rinnegare gli obblighi assunti, portare avanti collaborazioni e iniziative senza un ampio consenso politico e cambiare le leggi aumenta la possibilità che le PPP abbiano successo. In Paesi senza tale protezioni istituzionali, le PPP hanno maggiori probabilità di fallire. Il focus sui punti di veto è una metrica approssimativa per individuare la presenza di queste protezioni, ma consente di valutare la probabilità di fallimento del progetto su un'ampia gamma di Paesi.

Per testare le ipotesi la ricerca è articolata in due fasi:

1. una prima fase qualitativa esplorativa si è basata sulla somministrazione di interviste semi-strutturate a esperti di PPP che lavorano in organizzazioni internazionali incaricate di finanziare a promuovere queste PPPs, integrando tali risultati con l’analisi documentale di rapporti e linee-guida di tali organizzazioni. Questa fase ha portato alla concettualizzazione di vari tipi di fallimento e alla selezione della cancellazione, ovvero l’annullamento della partnership come variabile dipendente;

2. una seconda fase di analisi statistica su di un set di dati della Banca Mondiale relativi a più di 4000 progetti avviati tra il 1990 e il 2015 in 89 Paesi a basso e medio reddito.

I risultati ottenuti hanno consentito di testare la teoria secondo la quale l’impiego di u sistema di ‘controlli e contrappesi’ nel sistema politico riduce la probabilità di cancellazione dei PPP. In particolare, il principale risultato dell’analisi quantitativa è che la probabilità di una cancellazione scende quasi a zero con l’aumento del numero di punti di veto nell’ambito di un determinato governo.

L’approccio utilizzato, basato su una metodologia di ricerca mista quali-quantitativa, ha esplorato la nozione di fallimento e identificato le condizioni per cui il fallimento tende ad accadere. I risultati dello studio offrono solida evidenza empirica a supporto dell’ipotesi per cui è meno probabile che i PPP vengano cancellati nei Paesi che hanno maggiori possibilità di controllo sulle loro istituzioni politiche e sull’azione dei loro politici.

Nell’individuare un efficace sistema di misurazione, si è operata una distinzione tra il fallimento dei progetti e le fonti di rischio per le parti pubbliche o private da cui questo fallimento deriva. È in questo passaggio che si esprime pienamente la novità della ricerca rispetto alla letteratura accademica prodotta finora, ossia nello spostare il focus sulla misurazione del fallimento dei progetti infrastrutturali nel caso in cui uno o entrambi i partner annullino l’accordo: se un partner non riconosce più un valore nella sua partecipazione al progetto lo abbandona (secondo i dati si tratta quasi sempre del partner del settore privato). Nonostante le varie limitazioni discusse nell’articolo, utilizzare l’annullamento della partnership permette quindi di impiegare una misura semplice e osservabile di fallimento.

Conclusioni e implicazioni

I risultati qui documentati forniscono una base più salda per comprendere il ruolo del rischio politico nelle valutazioni del successo o insuccesso delle PPP per le infrastrutture. Nello specifico,

forniscono prove solide della relazione tra cancellazione delle PPP e il contesto politico del Paese di riferimento.

Nel complesso, il nostro studio fornisce un modo utile di pensare alla cancellazione dei PPP infrastrutturali come un evento raro ma calcolabile, addentrandosi nel terreno poco esplorato delle ragioni dietro ai fallimenti di uno dei pilastri del New Public Management.