Per gran parte dell’ultimo decennio, la proposta a iniziativa privata ha dominato la scena delle partnership pubblico-privato, cioè contratti di concessione che consentono di coinvolgere il mercato nel finanziamento, realizzazione e gestione di investimenti pubblici.
La proposta a iniziativa privata (cioè la procedura che il Codice dei Contratti pubblici chiama finanza di progetto) consente a un operatore economico di sottoporre spontaneamente un progetto di PPP alla pubblica amministrazione, anche al di fuori della programmazione ordinaria. Le proposte possono essere anche sollecitate mediante un avviso, per creare più concorrenza. Se la proposta viene ritenuta di pubblico interesse e fattibile, essa diventa la base per la vera e propria gara volta all’aggiudicazione del contratto. Grazie a un diritto di prelazione, il promotore, cioè chi ha presentato la proposta o che è risultato il migliore in risposta all’avviso, ha la facoltà di eguagliare l’offerta migliore emersa in gara e subentrare nell’aggiudicazione.
Il diritto di prelazione ha, nei fatti, generato un interessante fermento propositivo nel mercato, spingendo le amministrazioni a cimentarsi su progetti che probabilmente non avrebbero avuto l’energia (e i fondi) per partire in modo autonomo. Tuttavia, ha anche portato a utilizzare o voler utilizzare lo strumento della concessione anche in ambiti dove la concessione non è contratto ma autorizzazione, per esempio nel balneare o nella rigenerazione urbana.
Va detto che il modello italiano è un’eccezione. Altrove, dal Nord America ai mercati emergenti, si tende a rimborsare i costi di proposta piuttosto che concedere vantaggi strutturali al primo proponente. La Spagna è un caso interessante perché ha introdotto un sistema premiale basato su un punteggio aggiuntivo per “remunerare” lo sforzo imprenditoriale e propositivo del mercato.
Dal 2018, il PPP rappresenta stabilmente circa il 10–13% del mercato del procurement, con un picco del 16% prima della pandemia. Ancora più rilevante è la crescita delle iniziative private: da meno di un quarto delle gare PPP a circa il 60% oggi, fino a sfiorare il 90% nei contratti di maggiore dimensione.
Lo strumento ha preso piede perché ha dato la possibilità di sopperire alla capacità della PA di disegnare contratti di PPP, non solo complessi ma anche generalmente fuori dai radar in contesti che sono abituati a ragionare solo di gare d’appalto, che generalmente pongono l’accento sull’investimento e non sulla gestione. Tuttavia, questa procedura ha anche portato le PA ad accettare contratti non necessariamente a valore aggiunto e questo è abbastanza normale quando c’è un gap di competenze tra la PA e il promotore privato.
Questa procedura ha anche creato più consapevolezza sul fatto che i modelli di gara tradizionali, quelli in cui la PA definisce un progetto da porre a base di gara e non ci sono dialogo e confronto, non possono funzionare per progetti complessi, in cui serve stimare non solo i costi di investimento ma anche e soprattutto i costi di gestione, che evidentemente dipendono dal modello di business.
Oggi una sentenza della Corte di Giustizia dell’UE, che nasce per un ricorso contro una procedura relativa all’installazione di bagni nei parchi pubblici del Comune di Milano (sigh!), impone di eliminare questo diritto.
Il mercato è molto preoccupato perché ci potrebbe essere il concreto rischio di bloccare la capacità del Paese di fare investimenti, per esempio nel settore dell’efficientamento energetico del patrimonio pubblico, dove lo strumento ha consentito di realizzare gare, fondamentali nel percorso di transizione energetica, per un valore di circa 1,5 miliardi negli anni 2024/2025. Infatti, questo è un settore dove il PPP si è consolidato proprio grazie alla prelazione, spinta anche dalla disponibilità di incentivi (Conto Termico), che ha portato anche a costruire un mercato molto competitivo.
Fino a ieri, con la prelazione, a fronte di un avviso per ricevere proposte dal mercato nel settore dell’efficientamento energetico (opzione prevista dal legislatore per creare più concorrenza in presenza di prelazione), potevano arrivare alla PA oltre cinque proposte, con soluzioni diversificate e sartorializzate. La competizione aiuta a fare proposte migliori e quindi anche a elevare la reputazione dello strumento. Questo significa, in ultima battuta, più amministrazioni indotte a a sceglierlo, allargando le opportunità di investimento.
La possibilità di ricevere più proposte ha poi stimolato le PA a rimboccarsi le maniche, uscire dalle procedure rigide e canoniche, e confrontarsi con il mercato valutando in modo comparato le proposte ricevute. Ci sono PA guidate da leader – tecnici che stanno gestendo molto bene queste procedure, esprimendo capacità che forse non pensavano di avere – altre che lo stanno facendo con maggiore difficoltà. Stiamo assistendo a un processo di cambiamento virtuoso, che è ciò che serve per far crescere il mercato del PPP da strumento residuale a modello per innovare investimenti e servizi pubblici, anche perché ormai è abbastanza evidente che per gestire la complessità servano modelli ibridi, dove capitale pubblico e privato si fondono. E per capitale non si intende solo quello finanziario ma anche quello umano.
La sentenza sembra parlare chiaro: prelazione e punti premiali da usare in gara a favore del promotore non sono possibili. Il rimborso spese per chi elabora la proposta migliore è quindi fondamentale, sempre se di valore consono, per assicurare che il mercato continui a fare proposte di qualità. Ma sarà sufficiente stimolare gli operatori economici? Il mercato, sviluppatosi con la prelazione, vorrebbe qualcosa di più rispetto al rimborso spese, per esempio un punteggio per il promotore da spendere in fase di gara. In realtà un punteggio di piccola entità non è dirimente, specie quando le amministrazioni sono sofisticate e gestiscono la fase di valutazione delle proposte con un confronto con il mercato volto a individuare la proposta migliore e a sartorializzarla. Il problema è quando queste procedure sono gestite da amministrazioni che non hanno la competenza di gestire procedure complesse per progetti articolati.
Il nuovo dispositivo normativo è in queste ore oggetto di un confronto tra Commissione e Governo. La partita in gioco è elevata: la possibilità di continuare a fare investimenti con capitali privati, studiando un meccanismo che sia bilanciato, capace di assicurare trasparenza e concorrenza e di far evolvere il settore senza contraccolpi nel breve termine.
Oltre alla questione normativa, la cui delicatezza è ben nota a tutti gli stakeholder, la vera questione da affrontare riguarda quali siano i modelli di governance, finanziari e contrattuali, più adeguati, settore per settore, contesto per contesto, per consolidare uno strumento che è fondamentale per spingere gli investimenti, attirare il capitale privato e tentare di innovare i servizi. La vera questione è il consolidamento di un modello e non incentivi regolatori toppa.
Tre punti dovrebbero guidare l’agenda: efficienza allocativa, evitando che il capitale pubblico – scarso – vada dove può arrivare quello privato; ricerca di innovazione – tecnologica, sociale, contrattuale e finanziaria – per rendere il PPP meno strumento di finanziamento residuale e più soluzione strutturale, accettabile e sostenibile; infine, alleanze istituzionali per superare la frammentazione tipica del feudalesimo per abilitare il PPP a policy strategica.
Tutto questo richiede una cosa sola, che in realtà è la più difficile: una nuova classe dirigente capace di stare in modo competente al tavolo delle partnership, tanto sul lato pubblico quanto su quello privato. Una classe dirigente che sappia leggere la complessità contrattuale e finanziaria, che parli il linguaggio del mercato senza perdere la prospettiva dell’interesse collettivo. Servirà una mobilitazione istituzionale seria per formarla — non l'ennesimo ricorso alle assistenze tecniche, né la formazione frammentata a rimborso orario e nemmeno la logica del convegno, essendoci ormai più convegni che progetti.
I temi di questo articolo sono indagati dalla ricerca del Monitor PPP Energia & Facility Management e vengono affrontati nel corso di formazione Partnership Pubblico Privato per investimenti e servizi.
